國家“十三五”規劃正在抓緊編制，與此同時(shí)，圍繞環(huán)?！按蟛恐啤钡臋C構改革建議和構想也紛紛浮出水面。

6月13日，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)、研究員常紀文對《第一財經(jīng)日報》記者稱(chēng)，“已經(jīng)參與了環(huán)境保護部、國土部等部門(mén)改革方案的咨詢(xún)”，并且提交了個(gè)人研究成果。

近期，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì )(下稱(chēng)“國合會(huì )”)、中科院可持續發(fā)展戰略研究組、全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì )等也就環(huán)?！按蟛恐啤备母锾岢隽讼到y性建議。

但本報記者注意到，環(huán)?！按蟛恐啤备母锶孕柙陧攲釉O計上“定調”，部門(mén)間的重重障礙更是亟待突破。

新的理念支撐

本報記者注意到，與往年環(huán)?！按蟛恐啤钡臄U權概念不同，此輪環(huán)?！按蟛恐啤蓖瞥鲇辛诵碌睦砟钪?。

目前，我國的環(huán)保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監督、漁政、漁業(yè)監督、軍隊環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門(mén);資源保護職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農業(yè)、水利等部門(mén);綜合調控管理職能分散在發(fā)改委、財政、經(jīng)貿(工信)、國土等部門(mén)。

由于職能交叉，造成執法主體和監測力量分散，環(huán)保領(lǐng)域多頭執法問(wèn)題突出。

常紀文分析說(shuō)，理論界普遍認為，環(huán)境保護包括對自然資源的保護，環(huán)保部門(mén)的統一監督管理就是環(huán)境保護主管部門(mén)統一指導、協(xié)調和監督自己和其他部門(mén)在自然資源和環(huán)境保護方面的工作。但這一觀(guān)點(diǎn)并未得到相關(guān)政府部門(mén)的認同。

“其原因在于部分政府部門(mén)擔心自己分工負責的職權會(huì )因環(huán)境保護主管部門(mén)的統一監督管理而被架空，更不愿意看到另外一個(gè)非監察性質(zhì)且與自己平級、互不統屬的政府部門(mén)來(lái)監督自己的履職情況?！背＜o文說(shuō)。

在縱向上，環(huán)境監管體制最突出的問(wèn)題在于有效性不足，即中央政府對地方政府的環(huán)境監管缺乏有效的約束?！爸饕蛟谟?，地方各級環(huán)境行政主管部門(mén)的人事任免和財權都在同級黨委和政府手中?！背＜o文分析說(shuō)，處在夾縫之中的地方環(huán)境保護部門(mén)只能成為“騎墻派”，本地黨委、政府和商界批評時(shí)，就監管得松一點(diǎn);上級環(huán)保部門(mén)批評時(shí)，就監管得嚴一點(diǎn)。

“我們的環(huán)保工作涉及的部門(mén)很多，許多職能出現交叉重疊?！薄拔衣?tīng)說(shuō)世界上有四大尷尬部門(mén)，中國的環(huán)保部就是其中之一?！眱赡昵?，時(shí)任環(huán)保部部長(cháng)周生賢就曾如此感慨。

大氣污染、水污染、土壤污染，這三類(lèi)污染物被列為環(huán)保部污染防治的重點(diǎn)。但實(shí)際上，環(huán)保部對水環(huán)境質(zhì)量和水污染防治負責，水利部對水資源保護負責;環(huán)保部管二氧化碳，而一氧化碳歸另一個(gè)部門(mén)管理。

環(huán)保部副部長(cháng)潘岳也曾經(jīng)撰文稱(chēng)，中國已進(jìn)入環(huán)境高風(fēng)險期，然而，作為中國環(huán)保的主要責任部門(mén)，卻面臨著(zhù)與眾多部門(mén)職能交叉、權責不清的尷尬。

“一條河幾個(gè)部門(mén)，水利部管水，我們管岸。他們上不了岸，我們下不了水。就像那首歌，‘妹妹坐船頭，哥哥在岸上走’。大家都在搶權，但一出事兒就先找環(huán)保?！迸嗽婪Q(chēng)，“我國要在環(huán)保上有所突破，上至國家戰略，下到現行體制，都必須進(jìn)行調整?！?/p>

三個(gè)“統管”部門(mén)

上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(cháng)王曦此前曾表示，在法律上，不同的法律法規存在“打架”現象。

他舉例說(shuō)，2002年修訂的《中華人民共和國水法》第12條規定：“國務(wù)院水行政主管部門(mén)負責全國水資源的統一管理和監督工作”。

而在我國環(huán)境行政管理機構中，事實(shí)上已經(jīng)形成了三個(gè)“統管”部門(mén)：一是《環(huán)保法》第7條授權的環(huán)保部門(mén)，對環(huán)境保護工作實(shí)施統一監督管理;二是1998年成立的國土資源部，主管全國土地、礦產(chǎn)資源、海域等自然資源的統一監督管理工作;三是水行政主管部門(mén)，負責全國水資源的統一管理和監督工作。

“我們希望環(huán)保部是一個(gè)超部門(mén)的決策機構，同時(shí)也能夠不斷強化自身的監管能力、執法能力。但是所有這些都依賴(lài)于整個(gè)社會(huì )的法制環(huán)境建設?！北本┐髮W(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授張世秋說(shuō)。

國合會(huì )中方首席顧問(wèn)、中國工程院原副院長(cháng)沈國舫認為，改革有必要從修改政府五年規劃的名稱(chēng)開(kāi)始。

本報記者拿到的國合會(huì )《2014年年會(huì )給中國政府的政策建議》第二條，就建議將國家五年“國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃”名稱(chēng)修改為“國民經(jīng)濟、社會(huì )與環(huán)境發(fā)展規劃”。

沈國舫說(shuō)，修改政府五年規劃的名稱(chēng)，確保更明確的信號和實(shí)質(zhì)內容支撐兩者的并重，使新修訂的《環(huán)境保護法》中關(guān)于“使經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調”的規定落到實(shí)處。

中科院可持續發(fā)展戰略研究組介紹，根據十八屆三中全會(huì )決定，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權管理與監管相分離已經(jīng)較為明確，但究竟是成立專(zhuān)門(mén)的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì )和監管委員會(huì )，還是在自然資源管理部門(mén)下設相對獨立的自然資源資產(chǎn)管理局和監管局，尚未形成共識。

中科院可持續發(fā)展戰略研究組提出的一套方案是：梳理分散在各部門(mén)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權管理職能，集中并組建自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì );把分散在國土、農業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)等部門(mén)的自然資源保護和生態(tài)保護等職能集中起來(lái)，組建自然資源與生態(tài)保護部，統籌自然資源和生態(tài)保護監管;把分散在海洋、水利、住建等部門(mén)的污染防治職能集中到環(huán)境保護部。

改革設想仍存爭議

但這一思路在常紀文看來(lái)，“優(yōu)缺點(diǎn)都明顯”。

他解釋說(shuō)，優(yōu)點(diǎn)在于一個(gè)部門(mén)統一監管所有的自然資源、生態(tài)和污染防治工作，維持自然資源和生態(tài)環(huán)境保護工作的整體性，缺點(diǎn)在于改革涉及部門(mén)多，整合難度相當大，機構過(guò)于龐雜，且工作效率不高。

“目前，世界上沒(méi)有哪個(gè)疆域和經(jīng)濟地位與我國相似的大國，能夠實(shí)現這種大一統的體制?！背＜o文說(shuō)，如果國家同意這種體制，可以在該部門(mén)之下成立若干個(gè)副部級局，如國家自然資源監管局、國家生態(tài)環(huán)境監管局、國家核安全監管局等，加強相關(guān)事務(wù)的綜合管理。

常紀文從橫向改革的角度提出的方案是，成立“國家生態(tài)環(huán)境部”和“國家自然資源部(委員會(huì ))”。國家生態(tài)環(huán)境部除了直接監管自然保護區外(可以考慮納入國家公園監管職能)，還對其他生態(tài)保護工作進(jìn)行統一規劃(如用途管制)，提出統一標準，開(kāi)展執法監督、進(jìn)行事故調查、統一事故應急、統一監測預警、統一信息公開(kāi)、統一調查評估、統一技術(shù)規范等，除此之外的生態(tài)保護工作則由國家自然資源部(委員會(huì ))行使。

從縱向改革的角度，常紀文建議，加強國家一級的環(huán)境保護監督管理能力，保障落實(shí)省一級的環(huán)保責任。國家一級除保留重大事項和跨區域、流域的事項管理權，如大氣排放指標交易、京津冀區域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治等外，其他環(huán)境保護監管職權下放由省一級行使。

常紀文對記者說(shuō)，目前，來(lái)自全國各地的呼聲很強烈，均呼吁為協(xié)調全國的自然資源和環(huán)境保護工作，可考慮在國務(wù)院之下設立國務(wù)院環(huán)境保護委員會(huì )及其辦公室。

以往，環(huán)境污染事件一旦發(fā)生，板子總是打在環(huán)保部門(mén)的身上。常紀文說(shuō)，應明確專(zhuān)門(mén)監管與綜合監管失職的責任和責任追究機制。各級政府環(huán)境保護委員會(huì )還應當提請政府明確各成員單位的分工監管責任。

全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì )秘書(shū)長(cháng)駱建華近期也參與了環(huán)保領(lǐng)域的政策研討和制定。他表示：“不太贊同環(huán)保大部制改革出現大的環(huán)保部。因為，這樣改革之后，可能會(huì )分散環(huán)保部的職能，使其難以在污染治理方面集中精力?！?/p>

來(lái)源：第一財經(jīng)日報 章軻